O co chodzi z mandatem radnego Szczepańskiego w Wawrze? Z powodu społecznej krytyki i obaw.

Pan Norbert Szczepański jest radnym Dzielnicy Wawer, jak i dyrektorem Centrum Myśli Jana Pawła II, jednostki organizacyjnej m. st. Warszawy. Pełni te funkcje jednocześnie od czterech lat. Według niektórych opinii łączenie ich jest niezgodne z prawem. Dlaczego? Art. 8.ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy wyjaśnia, że

„Do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy”.

Radnych gminy dotyczy z kolei ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: USG). W art. 24b ust. 1 stwierdza się, że

„Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy”.

W ust. 5 dodaje się

„Niezłożenie przez radnego wniosku, o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu”.

Pan Szczepański mandatu nie złożył, mimo że był i jest dyrektorem jednostki organizacyjnej m. st. Warszawy, jaką jest Centrum Myśli Jana Pawła II. Obie funkcje finansowane są ze środków budżetu samorządowego: dieta radnego (ok. 2 000 zł), pensja dyrektora (ok. 10 700 zł), wg danych z 2012 roku. Radny Szczepański jest też przewodniczącym Rady Dzielnicy Wawer. Zajmuje więc dwa kierownicze stanowiska równocześnie.

Zapytany podczas kwietniowej sesji Rady Dzielnicy o uzasadnienie prawne niezłożenia mandatu radnego, pan Szczepański posłużył się opinią z 2002 roku autorstwa prof. Jacka Jagielskiego. Są to rozważania na temat tzw. ustawy warszawskiej w artykule pt. „Ustawa warszawska – prawo niedoskonałe” w czasopiśmie Samorząd Terytorialny 2002/12/59. Według prof. Jagielskiego „radnego dzielnicy obowiązuje zakaz równoczesnego zajmowania stanowiska kierownika […] jednostki organizacyjnej dzielnicy, w której uzyskał mandat”. Innymi słowy, radny na przykład nie może być równocześnie kierownikiem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w tej samej Dzielnicy. „Może on natomiast zajmować takie stanowisko w jednostce organizacyjnej innej Dzielnicy, a także jednostce organizacyjnej m. st. Warszawy”. Autorowi opinii chodzi bowiem o „zachowanie optyki »tego samego poziomu organizacyjnego« dla uznania istnienia skuteczności zasady niepołączalności”. Autor sądzi nawet, że „gdy chodzi o możliwość łączenia mandatu radnego z pracą w urzędzie, to niepołączalność skutkuje w odniesieniu do stosunku pracy w urzędzie dzielnicy, natomiast nie jest nią objęte wykonywanie pracy w innym urzędzie dzielnicowym czy w urzędzie m.st. Warszawy”. Ten dość osobliwy pogląd dotyczyć mógłby np. dyrektora ZGN w Ursusie, który jednocześnie jest radnym we Włochach.

Byłaby to sprawa podobna, ale jednak inna: pan Szczepański nie jest dyrektorem ZGN, lecz dyrektorem placówki kultury, która jest jednostką organizacyjną wyższego szczebla, a mianowicie m. st. Warszawy. Świadczy o tym uchwała nr LXIV/1790/2013 Rady m. st. Warszawy z 12 września 2013 r. w sprawie określenia jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy o znaczeniu ponaddzielnicowym (Centrum Myśli Jana Pawła II wymienione w spisie jednostek w § 1 pkt. 1). Placówkę, w której dyrektorem jest pan Szczepański, zorganizowało m. st. Warszawa. Placówka ta otrzymuje dotacje z m. st. Warszawy i samodzielnie gospodaruje przydzieloną i nabytą częścią mienia przy ul. Foksal 11 w Warszawie.

Opinia prof. Jagielskiego budzi wątpliwości.

Po pierwsze, wróćmy do art. 24b ust. 1 USG: „Osoba wybrana na radnego nie może […] wykonywać funkcji kierownika […] w jednostce organizacyjnej […] gminy (w której uzyskała mandat)”. Kluczową sprawą jest tu więc określenie gmina. W przypadku m.st. Warszawa gminą jest całe miasto (art. 1 ust.1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Dzielnica jest zaledwie jednostką pomocniczą w obrębie gminy (za: art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy).

Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym do radnych dzielnic nie powinno prowadzić do reinterpretowania pojęć ustawowych, a czymś takim byłoby stawianie równości między dzielnicą a gminą. Dlaczego ze sformułowania „stosuje się odpowiednio” wyciągnięto wniosek, że gminom „odpowiada” w Warszawie dzielnica? „Odpowiednie” zastosowanie odnosi się do zakazów łączenia stanowisk, a nie do samej hierarchii samorządowej. Ustawa warszawska z 2002 roku zniosła właśnie odrębne gminy w Warszawie, czyniąc z miasta jedną wielką gminę. Zamysł ustawodawcy był wyraźny: obszary, które przed 2002 roku stanowiły gminy dziś są zaledwie jednostkami pomocniczymi.

Stwierdzenie, że zakaz wykonywania funkcji kierownika w jednostce organizacyjnej tej samej gminy odnosi się wyłącznie do tej samej jednostki pomocniczej gminy wydaje się zbyt zawężającą interpretacją.

Oczywiście, ktoś może powiedzieć, że zakaz łączenia stanowisk byłby w tym wypadku bardzo szeroki. Ale to nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od wykładni literalnej (tam gdzie można ją stosować), co prowadzi w tym wypadku do wniosków contra legem.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że prof. Jagielskiego interpretacja ustawy z 2002 roku prowadzi do tego, że wyłania się z niej po prostu poprzedni ustrój, tj. sprzed reformy: dzielnice są gminami, itd.

Po drugie, sensem wszystkich zakazów łączenia stanowisk jest niedopuszczenie do tworzenia wzajemnych zależności naruszających niezależność sprawowania funkcji publicznej w imieniu wyborców. Organ stanowiący podobnie jak organ wykonawczy miasta Warszawy i dzielnic funkcjonują w określonej prawem symbiozie. Dzielnice nie mają osobowości prawnej. Nie ma instytucji samorządowych Dzielnic, odrębnych (niezależnych) od m. st. Warszawy. Wszystkie te instytucje są instytucjami pod wspólnym nadzorem i działają z upoważnienia Prezydenta. Prezydent m.st. Warszawy jest organem wykonawczym dla całego miasta. Burmistrzowie wykonują budżety (wydatkują pieniądze) z upoważnienia Prezydenta. Zależność kierownika jednostki miasta od Prezydenta m. st. Warszawy jest ewidentna i w sposób oczywisty wpływa na wykonywanie mandatu radnego Dzielnicy. Radny otrzymujący uposażenie i premie od organu wykonawczego przestaje niezależnie reprezentować swoich wyborców. Wykonywanie mandatu przez radnego Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy z jednoczesnym pełnieniem funkcji kierowniczej w mieście stołecznym Warszawie narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 konstytucji).

Placówka, której dyrektorem jest radny Szczepański, zależna jest od administracji samorządowej. Placówka ta, jak widać z jej statutu (§5), współpracuje m.in. z administracją rządową i samorządową, instytucjami oświaty i innymi osobami prawnymi, jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej oraz osobami fizycznymi; tworzy i prezentuje programy edukacyjne i poznawcze, organizuje lub współorganizuje spotkania, odczyty, wykłady, itp., oraz uroczystości o charakterze naukowym, artystycznym i kulturalnym, udostępnia i udziela pomocy innym instytucjom kultury, itd. Potrzeba na to znacznych środków, co w rezultacie może przekładać się na rozszerzenie wpływów o trudnym do przewidzenia stopniu, charakterze i kształcie. Nie jest to działalność tuzinkowa czy rodzinny konwentykiel. Wystarczy spojrzeć na zdjęcia zamieszczone na stronie internetowej placówki: . Co więcej, terenem działania placówki zarządzanej przez p. Szczepańskiego jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej i zagranica (statut placówki §2). Trudno doprawdy przewidzieć, do kogo i w jakim kształcie może być kierowana działalność wykorzystująca środki samorządowe, którymi obecnie dysponuje dyrektor/radny Szczepański. Łączenie mandatu radnego w wyniku wyborów powszechnych z funkcją dyrektora placówki, którego powołuje Prezydent m. st. Warszawy, placówki, nad którą nadzór sprawują organy m. st. Warszawy, wydaje się nader wątpliwe i niepokojące w świetle obowiązującego prawa.

Jakby wyglądała opinia prof. Jagielskiego w omawianej sprawie, gdyby pan Szczepański nie był radnym Dzielnicy Wawer, lecz Dzielnicy Śródmieście? Budynek przy Foksal 11 jest administrowany przez Zakład Gospodarowania Nieruchomości w Dzielnicy Śródmieście, który jest jednostką nadzorowaną Dzielnicy Śródmieście. Dzielnica Śródmieście przeznaczyła w 2006 roku 500 tys. zł na remont lokalu użytkowego „Centrum Myśli Jana Pawła II”. Ocenę prawną należy wydać nie tylko w związku z konkretną sytuacją, ale również po refleksji in abstracto, pamiętając, że do analogicznych sytuacji nie można zastosować różnych kryteriów prawnych. Jakby to miało wyglądać: czy pan Szczepański wstrzymałby się od głosowania, gdyby Centrum miało np. otworzyć filię w budynku ZGN w Wawrze?

Radny Szczepański pełni dodatkowo funkcję przewodniczącego Rady Dzielnicy Wawer. Na podstawie Statutu Dzielnicy Wawer przewodniczący Rady Dzielnicy organizuje prace Rady Dzielnicy oraz prowadzi jej obrady (§17); opracowuje projekt planu pracy Rady Dzielnicy; nadaje bieg projektom uchwał i stanowisk; przyjmuje skargi, dokonuje ich kwalifikacji oraz kieruje je do rozpatrzenia (§ 18). Natomiast Rada Dzielnicy, w ramach której swój mandat pełni dyrektor Szczepański, (§13) zajmuje stanowiska, wyraża opinie oraz zgłasza wnioski w sprawach istotnych dla Dzielnicy; występuje z inicjatywą podjęcia uchwały lub stanowiska przez Radę Miasta (jak to miało na przykład miejsce w sprawie utworzenia Wawerskiego Centrum Kultury, na skutek uchwały Zarządu Dzielnicy Wawer, będącej inicjatywą uchwałodawczą dla projektu uchwały Rady Dzielnicy Wawer, za czym głosował radny Szczepański, a co następnie posłużyło jako inicjatywa uchwałodawcza dla projektu uchwały przegłosowanego przez Radę Warszawy, mimo negatywnej opinii biura merytorycznego, jakim jest Biuro Kultury m. st. Warszawy. Posłużono się więc skomplikowaną procedurą urzędniczą. Ani prezydent, ani przewodniczący nie uznali za właściwe powiadomić Rady Dzielnicy Wawer o negatywnej opinii biura merytorycznego na temat WCK). Rada Dzielnicy kontroluje też działalność Zarządu Dzielnicy. Kontrola ta dotyczy w szczególności wykonywania przez Zarząd Dzielnicy uchwał Rady Dzielnicy, i dodatkowo rozpatruje skargi na działalność Zarządu Dzielnicy. Placówka, którą kieruje dyrektor/radny Szczepański, na podstawie swojego statutu współpracuje m.in. z administracją samorządową (§5 statutu placówki), której działalność – w przypadku Zarządu Dzielnicy Wawer – kontroluje Rada Dzielnicy, której z kolei przewodniczy radny/dyrektor Szczepański. Może więc wydawać się, że radny Szczepański mógłby niejako kontrolować za pośrednictwem Rady Dzielnicy ewentualną współpracę placówki kultury, którą kieruje, z Zarządem Dzielnicy Wawer. Nietrudno sobie wyobrazić taki mechanizm w ramach zadań tej placówki, które przewiduje jej statut, tym bardziej, że właściwość miejscowa, (mówiąc skrótowo: teren działania), może się nakładać z właściwością miejscową, w którym działa on jako radny. Naturalnie Rada Dzielnicy, którą kieruje radny Szczepański, ma kompetencje w danym miejscu, a mianowicie w Wawrze, podczas gdy placówka, którą kieruje dyrektor Szczepański, ma kompetencje, jak widać w § 2 jej statutu, na całym świecie („Terenem działania Centrum jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej i zagranica”), w tym w Wawrze. Taka optyka, niestety, nie harmonizuje z wymogiem „tego samego poziomu organizacyjnego” z żadnego punktu widzenia, zwłaszcza niedoskonałej ustawy warszawskiej. Wskazuje jednak na niewłaściwe rozumienie prawa w świetle ustawy o samorządzie gminnym.

Radny Szczepański powołuje się również na wyroki sądowe, np. NSA: II OSK 132/07, NSA: II OSK 1270/08, NSA:II SA/Wa 1895/07. Są one o tyle ciekawe, że dotyczą, odpowiednio, 1) sprawy cukierni, która była powodem wygaśnięcia mandatu radnego na skutek umowy dzierżawy działki umożliwiającej dojazd do owej cukierni stanowiącej własność radnego; 2) sprawy parkingu, będącego powodem wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie zarządzenia zastępczego Wojewody w związku z dzierżawą działek m. st. Warszawy wykorzystywanych jako parkingi w działalności gospodarczej. Warto tu zaznaczyć, że Wojewoda przekonywał, iż „zakaz, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (a mianowicie, że «Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności») ma charakter bezwzględny i nie został uzależniony przez ustawodawcę od potencjalnych możliwości uzyskania wpływu na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego; co więcej w świetle przepisu art. 5 ustawy o ustroju m.st. Warszawy dzielnica nie jest odrębną od miasta jednostką samorządu terytorialnego, a jedynie jednostką pomocniczą »macierzystej« jednostki, tj. m. st. Warszawy – gminy mającej status miasta na prawach powiatu”. Jak należałoby więc potraktować argument o bezwzględnym charakterze zakazu Wojewody w sytuacji dotyczącej dyrektora Szczepańskiego i radnego Szczepańskiego w dzielnicy, której „macierzystą” jednostką jest m. st. Warszawa – gmina na prawach powiatu? W ostatnim cytowanym wyroku chodzi o 3) skargę na nadzór budowlany, ale nie wydaje się, że byłoby to adekwatne do nieruchomości przy ul. Foksal 11. Natomiast warto przytoczyć sformułowanie z uzasadnienia tego wyroku, a mianowicie, że „Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa”, jak też fragment z poprzedniego wyroku: „Status dzielnic Warszawy stosunkowo rzadko jest przedmiotem orzeczeń sądowych i wiele kwestii budzi wątpliwości prawne.”

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (z 23 kwietnia 1996 r., K 29/95, OTK 1996/2/10) stwierdzono, że mandat radnego nie ma charakteru obowiązkowego, dopóki ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru między mandatem a zatrudnieniem. Nie można wówczas mówić o naruszeniu prawa do pracy. Trybunał Konstytucyjny podkreśla znaczenie mandatu przedstawicielskiego jako dobrowolnej służby publicznej. Ustawodawca może więc nałożyć na osoby piastujące funkcje w organach jednostek samorządu terytorialnego ograniczenia w odniesieniu do działalności zawodowej.

Rady Osiedla w Dzielnicy Wawer podjęły uchwały (uchwała nr 3 Rady Osiedla Miedzeszyn i uchwała nr 9 Rady Osiedla Marysin Wawerski Północny) w ramach inicjatywy uchwałodawczej dla Rady Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy w celu podjęcia przez nią uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego Norberta Szczepańskiego.